Casi todos los países han logrado adelantos notables en la esfera de la salud pública en los últimos treinta años. Parte del éxito en este sector se debe a que en la actualidad se conocen mejor las enfermedades y sus causas, se pueden identificar con precisión los grupos proclives a determinadas enfermedades y se llevan a cabo campañas informativas y de sensibilización de la opinión pública orientadas a modificar los hábitos riesgosos o fomentar estilos de vida más sanos. En otras palabras, la aplicación del antiguo refrán: Más vale prevenir que curar.
Ahora bien, en la esfera de la seguridad pública la situación es totalmente opuesta. En las grandes ciudades del mundo entero las tasas de delincuencia han aumentado en forma drástica; la violencia juvenil es un fenómeno corriente y cada vez más de ciudadanos, especialmente mujeres y ancianos, se sienten inseguros.
¿Cómo se puede explicar este panorama tan sombrío? Hay dos factores que contribuyen principalmente a esta situación. En primer lugar, no nos dimos cuenta a tiempo de las limitaciones de la justicia penal tradicional (la policía, los tribunales, las cárceles) para responder a la delincuencia. En segundo lugar, prestamos un apoyo mínimo a las medidas preventivas que tienen por objeto reducir la cantidad de víctimas y de delincuentes atacando las causas subyacentes de la delincuencia y la inseguridad.
Cada vez hay más consenso con respecto a que la seguridad pública tiene una gran influencia en la calidad de vida y en el desarrollo económico y social de las comunidades. Personas de todos los sectores de la sociedad, incluidos los más pobres de los centros urbanos, están exigiendo más seguridad pública. La seguridad pública se debería considerar un bien público, que todas las instituciones y la sociedad civil en general deberían instituir y promover. Ya no puede dejarse en manos exclusivas de la policía y del sistema de justicia. Para prevenir el delito será necesario formar una nueva alianza urbana con todos los interesados directos.
Medidas preventivas
¿Por qué prevenir? Es importante responder a esta pregunta por muchos motivos. A continuación figuran algunas de las razones por las que conviene elegir la prevención como herramienta básica para la reducción sostenida de la delincuencia, la violencia y la inseguridad:
- La aplicación de criterios preventivos requiere un riguroso análisis de las causas de la delincuencia y la violencia y la aplicación de una serie de medidas muy eficaces para reducir a corto y largo plazo la cantidad de víctimas y delincuentes. Esas medidas son, entre otras:
- un diseño urbano más seguro (espacios públicos y sistemas de transporte público);
- el apoyo a los niños, los jóvenes y las familias vulnerables;
- el fomento de la responsabilidad y la creación de conciencia de la comunidad;
- la capacitación y creación de empleos para los jóvenes de las zonas pobres;
- la prestación de servicios de proximidad, especialmente de policía y de justicia;
- la reinserción social de los delincuentes jóvenes;
- la asistencia a las víctimas de delitos.
- Los criterios preventivos alientan la aplicación de medidas multisectoriales y concertadas en las que participan las municipalidades, la policía, el sistema de justicia, los servicios sociales y de salud, los servicios de vivienda, el sector privado y las organizaciones comunitarias, etc.
- Los resultados de los estudios longitudinales que se llevaron a cabo con grupos de control durante mucho años coinciden en los importantes beneficios derivados de la aplicación de criterios preventivos.
- Los beneficios económicos derivados de la aplicación de medidas de prevención del delito, comparados a los de las respuestas tradicionales, basadas en la aplicación de la ley y el encarcelamiento. En algunos casos, los análisis en que se comparan estas dos respuestas muestran una proporción de 1 a 6 a favor de la prevención del delito.
- Los costos astronómicos que acarrean el delito y la violencia para los países, las ciudades y la población. Según el Informe de Desarrollo Humano de 1994 publicado por las Naciones Unidas, estos costos aproximan los 425.000 millones de dólares en los Estados Unidos, es decir 4.000 dólares por familia por año. Los costos incluyen los servicios de policía y las cárceles y los costos derivados de las muertes y traumatismos, el deterioro económico y los daños a la propiedad.
- La prevención promueve la solidaridad, la participación de los ciudadanos y las prácticas de buena administración pública. Fortalece las instituciones democráticas y fomenta una mayor responsabilidad de los servicios públicos antes los beneficiarios, incluidos la policía y los sistemas de justicia.
La prevención del delito en la práctica
Un elemento clave para que la prevención del delito sea efectiva es el proceso que se utiliza para llevarla a la práctica. Se han puesto a prueba distintos modelos: relaciones de colaboración institucional (como el consejo municipal de prevención del delito de Francia), actividades en la esfera de la salud pública (como en Filadelfia y Cali), iniciativas basadas en la comunidad (como en los Estados Unidos y el Canadá). En los últimos años empezaron a surgir varios elementos de referencia que ahora se consideran componentes de una metodología común. Esos elementos pueden describirse de la siguiente forma:
- Dirigencia local. Existe un gran consenso con respecto a que los problemas de la delincuencia deben abordarse a nivel de la ciudad y que las autoridades municipales ocupan una posición estratégica para iniciar y coordinar las medidas que se vayan a aplicar. Los alcaldes y concejales, en tanto representantes directos de la población, tienen a su cargo una gran responsabilidad cívica en la solución de los problemas del delito y la inseguridad.
- Movilización de actores clave. La estructura de una ciudad está formada por una red de instituciones, colaboradores económicos, organizaciones comunitarias y ciudadanos interesados. Se debería invitar y alentar a todos a que participen activamente en la elaboración y ejecución de la estrategia local de prevención del delito.
- Diagnóstico riguroso. La determinación de los factores que propician la delincuencia y la inseguridad y el conocimiento de la naturaleza de los delitos y sus efectos son los primeros pasos hacia la elaboración de una estrategia de prevención del delito precisa y exitosa. Todos los colaboradores deberían participar en la etapa de diagnóstico para exponer sus distintos puntos de vista. En este sentido, la realización de estudios sobre víctimas podría ser una herramienta muy útil.
- Elaboración de un plan de acción innovador y con objetivos precisos. Tomando como base el diagnóstico acordado de la situación, se deberían identificar las medidas prioritarias que habrán de adoptarse. El plan podría incluir muchos componentes relacionados con distintos aspectos de la prevención del delito, como un mejor diseño urbano, el apoyo a los jóvenes y las familias vulnerables, participación de la ciudadanía en la vigilancia, sistemas de justicia de proximidad, apoyo a las víctimas, etc. En el plan se deberían incluir la naturaleza específica de las iniciativas y un calendario para su realización, así como los organismos y organizaciones que participarán en él.
- Apoyo adecuado a la coordinación y capital inicial para proyectos. Las estrategias locales de prevención del delito requieren una gran coordinación en todas las etapas de su elaboración y ejecución. Así pues, se deberían prever recursos para financiar un puesto de coordinador de la estrategia y plan de acción de prevención del delito dentro de la estructura municipal o cualquier estructura establecida para poner en práctica esas medidas. Esto es fundamental para la continuidad del proyecto, un contacto adecuado con todos los colaboradores y la promoción de los resultados de la iniciativa. También es necesario invertir un capital inicial para poder empezar proyectos experimentales que luego recibirán financiación de distintos colaboradores. Esos proyectos de demostración son cruciales para mostrar el potencial de cualquier estrategia de prevención del delito dirigida a la obtención de resultados de corto y largo plazo.
- Apoyo del gobierno nacional y de otros niveles de gobierno. Este apoyo se puede prestar a través de políticas sectoriales relacionadas con cuestiones concretas como el desarrollo de la juventud o la violencia contra la mujer, o a través de programas cuyo objetivo es apoyar directamente las redes o iniciativas de las ciudades más seguras a nivel local. En este sentido también son importantes herramientas los cursos de capacitación para directores y profesionales. La elección de la prevención como estrategia implica un gran esfuerzo. Requiere un compromiso político claro y explícito, una voluntad firme para superar los problemas de la corrupción, una movilización constante de los actores institucionales y de la comunidad y una búsqueda permanente de soluciones innovadoras y justas. En contrapartida, allana el camino para una reducción significativa y sostenible del delito y la violencia en nuestros países y ciudades, mejora la calidad del entorno urbano y promueve la solidaridad y la justicia para todos.
Costo del delito
A menudo es difícil evaluar las consecuencias de la delincuencia, la violencia y la inseguridad en un país o ciudad determinados. Sin embargo, en los últimos años se empezaron a reunir cada vez más datos sobre este tema. Por ejemplo, en un estudio publicado en 1996, el Consejo Nacional de Prevención del Delito calculó que el costo anual del delito para la comunidad canadiense llegaba a los 46.000 millones de dólares canadienses. Este monto global se puede desglosar de la siguiente forma:
| Costo de la justicia penal (policía, tribunales, cárceles) |
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| Seguridad privada | |
| Costo para las víctimas | |
| Deterioro de la comunidad |
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| Daños a la propiedad | |
| Atención médica | |
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Total
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Claude Vézina es Director General Asociado del Centro Internacional de Prevención del Delito, con sede en Montreal (Canadá).
Fondo de Inversión Social de Jamaica
Fortalecer el capital social para disminuir la violencia en las ciudades
por Caroline Moser, Jeremy Holland y Sarah Adam
A pesar de que desde hace varios años Jamaica viene aplicando políticas de estabilización económica, ese país sigue sumido en un clima económico y social caracterizado por un bajo crecimiento y altas tasas de interés, un desequilibrio de la balanza de pagos cada vez mayor y un débil sector financiero. El crecimiento económico no ha sido suficiente para elevar el nivel de vida de la población en el último decenio y alrededor del 28% sigue viviendo por debajo de la línea de pobreza. Si bien el 60% de los pobres vive en las zonas rurales, los de las zonas urbanas, pese a que no son tan numerosos, son, en general, más vulnerables a los cambios del medio económico pues están más integrados a la economía monetarizada y disponen de menos recursos para abastecerse.
Sin dejar de considerar prioritario el mejoramiento del rendimiento macroeconómico, el Gobierno de Jamaica asignó al desarrollo social y a la reducción de la pobreza un lugar predominante en su estrategia de mediano plazo. En el Programa Nacional de Erradicación de la Pobreza recientemente aprobado se ponen de relieve las intervenciones basadas en la comunidad y emprendidas en colaboración con las organizaciones no gubernamentales, el sector privado y las propias comunidades. Tras reconocer la limitada capacidad de las instituciones gubernamentales existentes para catalizar proyectos de pequeña escala a nivel de la comunidad, el Gobierno creó, en agosto de 1996, el Fondo de Inversión Social de Jamaica. El objetivo principal del Fondo es contribuir a la reducción de la pobreza y ayudar a crear un clima que propicie el desarrollo nacional sostenible.
El Fondo está diseñado para prestar asistencia al Gobierno en las actividades que realice para atender a las necesidades de los grupos más vulnerables que actualmente no se benefician con los programas o mecanismos institucionales existentes. Esa asistencia se prestará de las tres formas siguientes: primero, estableciendo mecanismos complementarios eficientes y basados en las demandas de los beneficiarios para la prestación de servicios básicos e infraestructura para los pobres; segundo, movilizando y canalizando recursos adicionales hacia las esferas de infraestructura social y económica básicas y servicios sociales y, tercero, aumentando la capacidad institucional nacional para identificar, diseñar, ejecutar, administrar y sostener proyectos de pequeña escala basados en la comunidad.
La violencia urbana en Jamaica
La violencia y el delito generalizados son un problema que afecta a todo el territorio de Jamaica y a todos los niveles de la sociedad jamaiquina. Debido al lugar predominante que ocupan entre las causas de la pobreza urbana, durante la etapa de preparación del Fondo de Inversión se realizó un estudio de la pobreza y la violencia en las ciudades para ayudar en el diseño del proyecto1. El estudio también sirvió como fuente de datos y marco analítico para el Estudio sobre la Pobreza Urbana en Jamaica realizado por el Banco Mundial en 1996.
A fin de incorporar las opiniones rara vez escuchadas de los pobres de las ciudades en el diseño del proyecto, para el estudio se utilizó el método de evaluación con la participación de los habitantes de las zonas urbanas y se llevaron a cabo trabajos de campo en cinco zonas urbanas.
Tipos de violencia urbana
En la evaluación no se dio por sentado que la violencia era un problema sino que se procuró determinar la medida en que las comunidades la consideraban como tal. La mayoría de las comunidades se describieron a sí mismas como comunidades en estado de guerra, con lo cual expresan la realidad de sus vidas diarias a través del lenguaje.
En general, consideraron que la violencia de las bandas callejeras era el tipo más grave de violencia. A ésta le seguían, en orden de prioridad, la violación (en los hogares) y la violencia relacionada con las drogas. A pesar de ser la más común, para los participantes en la evaluación la violencia interpersonal era la menos grave. Había grandes diferencias entre los hombres y las mujeres; en la guerra entre bandas callejeras, así como en la guerra económica y política, en general los involucrados eran hombres; en los casos de violencia interpersonal, mujeres; y los casos de violencia en los hogares eran principalmente de hombres contra mujeres. Los participantes reconocieron el gran impacto de la violencia de todo tipo en los niños. Consideraron que la brutalidad de la policía era un problema grave más que una forma de violencia dentro de la propia comunidad.
Erosión de los bienes de los pobres
Para comprender en toda su extensión las relaciones causales que producen y reproducen la violencia en las comunidades pobres de las zonas urbanas de Jamaica es preciso ubicarlas en un contexto de vínculo violencia-pobreza-instituciones sociales. El estudio ilustra en forma gráfica cómo la violencia hace aún más vulnerables a los pobres y obstaculiza su participación efectiva en la economía más general. La vulnerabilidad está estrechamente ligada a la tenencia de bienes. Cuantos más bienes poseen las personas, familias y comunidades, menos vulnerables son. Cuanto mayor es la erosión de sus bienes, mayor es su vulnerabilidad (se entiende por los bienes, entre otros, la mano de obra, el capital humano, los bienes productivos como la vivienda, las relaciones humanas y el capital social (Moser, 1996)). Por consiguiente, el aumento de la violencia es una preocupación especial para los pobres de las zonas urbanas.
La violencia erosiona la mano de obra cuando reduce el acceso a los empleos. En Kingston, los autobuses de transporte público ya no entran a muchas zonas pobres peligrosas donde se trafica droga y hay bandas callejeras porque los conductores temen por su seguridad personal. La disminución de la movilidad trae consecuencias críticas para el acceso a trabajos y oportunidades económicas, así como para su elección. Además, muchos empleadores se muestran reacios a dar trabajo a gente de ciertas zonas que llevan el «estigma de la zona» derivado de la violencia.
Si bien el desempleo en sí puede provocar un aumento en el nivel de violencia, la causalidad varía entre los hombres y las mujeres. Por ejemplo, los jóvenes consideran que el desempleo provoca frustración y desocupación, lo cual, a su vez, lleva a una mayor violencia de las bandas callejeras, a conflictos interpersonales y a la violencia en los hogares, mientras que las jóvenes consideran que el desempleo las lleva a tener que depender aún más de los hombres para sobrevivir, lo cual, a su vez, aumenta la violencia en los hogares.
La violencia erosiona el capital humano cuando reduce o limita el acceso a la educación y a los servicios de salud por parte de los usuarios y de los prestadores de esos servicios. Las escuelas y centros de capacitación profesional de barrios asolados por la violencia de bandas callejeras cierran sus puertas temprano cuando hay mucho clima de tensión -para que los niños no sean alcanzados por las balas- y a veces ni siquiera las abren.
La violencia erosiona las relaciones en los hogares cuando reduce la capacidad de la familia de funcionar en la práctica como una unidad. Según las mujeres, hay una relación directa entre la disminución de los ingresos de los hombres y el aumento de la violencia en los hogares, con frecuencia derivada del consumo de bebidas alcohólicas y drogas. Aunque la separación reduce la violencia, también hace que los hogares dispongan de menos bienes para sobrevivir. Las guerras entre bandas con frecuencia hacen que el «padre del niño» no siempre pueda visitar a la «madre del niño» por vivir en comunidades rivales, lo cual trae consecuencias negativas para la vida en familia.
La violencia erosiona los bienes productivos, como la vivienda, cuando la violencia entre las bandas juveniles obstaculiza la instalación o mantenimiento de su infraestructura, como el agua, la electricidad y las líneas de teléfono. En algunos casos, la violencia está asociada al vandalismo de los servicios de agua y de teléfono.
Por último, la violencia erosiona el capital social2 , un bien de extrema importancia, cuando reduce la confianza y la cooperación entre las organizaciones sociales a nivel de la comunidad y los hogares. En Kingston, al igual que en otras ciudades de Jamaica, existen complejas reciprocidades basadas en relaciones horizontales; la confianza y la colaboración entre los hogares son la base de las estrategias para hacer frente a situaciones difíciles. Sin embargo, la restricción de la movilidad exacerba la guerra entre las mujeres, que tienen que competir por el limitado número de hombres que hay como consecuencia de las estrictas fronteras impuestas por la guerra entre las bandas. Además, hay más guerras de «inquilinos» entre los vecinos de viviendas superpobladas cuando la violencia les impide salir de sus hogares porque es peligroso. Esos dos tipos de confrontaciones erosionan las formas básicas de reciprocidad, como la comida compartida, el cuidado de los niños y los préstamos de dinero en efectivo.
Hay algunas instituciones sociales basadas en las demandas de los beneficiarios y administradas por miembros de la comunidad. Esas instituciones han servido como foro para que los miembros de la comunidad se reúnan y han creado vínculos horizontales entre grupos e individuos. En general están relacionadas con la música o con el fútbol u otros deportes, pero, más recientemente, han comenzado a incluir programas como clubes de tareas escolares de adolescentes y proyectos para mejorar las prácticas de crianza de los hijos. Sin embargo, las guerras entre bandas callejeras limitan mucho la movilidad para la interacción social y, de ese modo, el espacio para que los miembros de la comunidad puedan asociarse. En muchas zonas, debido al gran nivel de violencia, ya no funcionan los clubes de baile, los clubes juveniles ni los espacios para deportes, importantes instituciones sociales para la creación de confianza y cohesión social entre la juventud.
Efectos en el diseño del Fondo de Inversión Social de Jamaica
Por la manera en que se diseñó el Fondo de Inversión, como parte del proyecto se pudieron utilizar distintos puntos de acceso para abordar ciertas cuestiones que se plantearon en la evaluación con la participación de los habitantes. En especial, había cuatro elementos fundamentales del Fondo de Inversión, incluida la lista de opciones del subproyecto y los procedimientos clave dentro del ciclo del subproyecto, que se diseñaron tanto para garantizar en la medida de lo posible que no se siguiera erosionando el capital social, como para tratar de aprovechar las «existencias» existentes para consolidar el capital social de las comunidades pobres.
Lista de opciones de subproyectos admisibles
La mayor diversidad de la lista de opciones de subproyectos, comparada con la de otros financiados por fondos sociales en la mayoría de los demás países, fue producto de una recomendación que se basó en las necesidades imperiosas señaladas por las comunidades como cuestiones prioritarias para la intervención.
Así pues, en la lista de opciones del Fondo de Inversión figuran inversiones típicas cuyo objetivo es aumentar el capital humano y la utilización de bienes productivos incluidas en otros fondos sociales como:
- la rehabilitación y equipamiento de escuelas, centros de salud y guarderías;
- la rehabilitación de los sistemas de agua y alcantarillado y de los desagües y canales; y
- el mejoramiento de los caminos de acceso de las zonas urbanas.
Ahora bien, además de esas inversiones, en la lista de opciones se incluyen intervenciones más innovadoras, como las que figuran a continuación, orientadas a «crear» capital social mediante la prestación de apoyo y capacitación y el otorgamiento de espacio y oportunidades para que la gente de la comunidad pueda afianzar la confianza y la colaboración entre sí. Esas intervenciones son:
- la rehabilitación y equipamiento de «espacios integrados de la comunidad», que incluyen locales deportivos, centros para adolescentes y centros de capacitación;
- programas de solución de conflictos;
- servicios de apoyo psicosocial relacionados con la drogadicción;
- cursos de educación sobre la vida en familia y la crianza de los hijos;
- orientación profesional y servicios de ubicación en empleos; y
- capacitación especializada.
En el estudio se destaca la importancia de las instituciones a nivel de la comunidad para la cohesión social y el desarrollo económico y se reconoce que la relación entre la pobreza y la violencia se puede abordar tanto a través de instituciones oficiosas como oficiales.
Referencias
1. El trabajo de campo fue realizado durante los meses de septiembre y octubre de 1995 por un equipo del Centro de Población, Comunidad y Desarrollo del Departamento de Sociología y Trabajo Social de la Universidad de las Indias Occidentales, Mona, bajo la dirección del Dr. Barry Chevannes, en colaboración con investigadores de la División de Desarrollo Urbano del Banco Mundial, Washington. La señora Meera Shah, del Instituto de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Sussex, participó como instructora de la evaluación con la participación de los habitantes de las zonas urbanas. El estudio fue encomendado por la División de Operación de Recursos Humanos de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. El trabajo de campo fue financiado por la Dirección de Desarrollo de Ultramar de Gran Bretaña. 2. El capital social se define como las redes, normas y confianza que facilitan una cooperación de provecho mutuo en una comunidad -entre los hogares y las instituciones sociales a nivel de la comunidad, tanto con estructuras horizontales como jerárquicas. Empíricamente se ha demostrado que cuanto más colaboración hay entre las instituciones sociales de base horizontal a nivel de la comunidad, más elevadas son las «existencias» de capital social (Putnam, 1993). Caroline Moser es una especialista líder en Buena Administración Pública para América Latina y el Caribe en el Banco Mundial, Washington, D.C. (Estados Unidos). Jeremy Holland es catedrático en el Centro para Estudios sobre el Desarrollo de la Universidad de Swansea (Estados Unidos). Sara Adam es consultora de la Misión del Banco Mundial en Jamaica. Este artículo es una versión abreviada de un estudio monográfico que apareció en Infrastructure Notes (Diciembre de 1996), publicado por el Banco Mundial.
Los pobres de las zonas urbanas de Sudáfrica: víctimas principales de la delincuencia
Por Mark Shaw y Antoinette Louw
La delincuencia ha sido motivo de gran preocupación en Sudáfrica desde las primeras elecciones democráticas, celebradas en abril de 1994. Pero sólo recientemente, y gracias a los estudios sobre pautas delictivas que se llevaron a cabo en Johannesburgo y Durban, se pudo empezar a tener un panorama más preciso de quiénes son las principales víctimas de la delincuencia.
Estos datos muestran claramente que no todos los sudafricanos están expuestos a los mismos niveles o tipos de delitos. Además, los resultados del estudio dejan entrever que la población pobre (y principalmente negra) es la que sufre las consecuencias de los crímenes violentos perpetrados en el país. Por consiguiente, en Sudáfrica la raza, y su estrecha interrelación con la división de clases, es un factor determinante en las pautas delictivas. Si bien es fundamental tener en cuenta las divisiones raciales para comprender las pautas delictivas, la única razón de que así sea es que éstas coinciden con las divisiones entre los ricos y los pobres, que en general, determinan las pautas en el estilo de vida y los lugares de residencia.
Así pues, en Sudáfrica las pautas delictivas cambian según el sector de la ciudad. Este fenómeno deriva de la aplicación de políticas de apartheid y de urbanización discriminatorias, cuyo objetivo era controlar los movimientos y estilos de vida de la mayoría de los sudafricanos. Con esas políticas, en algunas zonas de la ciudad había niveles desproporcionados de seguridad mientras que en otras se propiciaba la inseguridad. Como consecuencia de ello, en las zonas de barriadas negras y asentamientos informales más pobres y en las zonas de suburbios y de barrios urbanos pobres se dan pautas y tendencias delictivas específicas. Los habitantes de los asentamientos informales y barriadas negras tienen muchas más probabilidades de terminar siendo víctimas de delitos contra la propiedad y de crímenes violentos. También, probablemente, sean los más pobres de la ciudad. Esta propensión a los crímenes violentos de los pobres que residen en barriadas negras o asentamientos informales se registró por primera vez al incluir entre las preguntas de un sondeo cuál era la incidencia de traumatismos en los delitos más comúnmente declarados. De acuerdo a un sondeo del Consejo de Investigaciones sobre Ciencias Humanas realizado en 1995, la proporción de delitos en todo el país en los que las víctimas no habían sufrido traumatismos corporales aumentaba con sus ingresos: el 36% del primer cuartil de ingresos (los más pobres) declaraba no haber sufrido traumatismos, para el segundo cuartil, ese porcentaje era del 43%, para el tercero, del 66%, y para el segmento de más altos ingresos, del 77%. Por consiguiente, una mayor proporción de delitos perpetrados contra los pobres iba acompañada de violencia.
El estudio sobre las víctimas de Johannesburgo1 (realizado en julio de 1997) confirmó estos resultados al demostrar que la gran mayoría de las víctimas de crímenes violentos perpetrados en la ciudad era de raza negra. Los sudafricanos negros constituyen el 67% de la población de las zonas metropolitanas y, sin embargo, representan el 85,7% de las víctimas de violaciones, asesinatos, agresiones personales sin armas y el 74,5% de las víctimas de agresiones graves.
A su vez, de acuerdo al estudio, la mayoría de las víctimas de crímenes violentos vivía en barriadas negras, asentamientos informales y barrios pobres urbanos, y no en los suburbios más ricos. Esta situación correspondía a casi dos terceras partes de las personas que habían hecho denuncias de asesinatos en sus hogares en los últimos cinco años, al 83,4% de las víctimas de violaciones y agresiones sin armas y al 55,2% de las personas atacadas con armas. Por el contrario, el 78,8% de las personas que habían hecho denuncias de robo de autos y la mitad de los que habían sido víctimas de robos con fractura y de secuestro de autos vivían en los suburbios.
Con el estudio de Johannesburgo también se demostró que el uso de violencia en los delitos contra la propiedad se da más entre las víctimas negras que en otros grupos. En el 20% de los robos en domicilio de que se notificó en el estudio se recurrió a la violencia. Una cuarta parte de las víctimas negras fueron sujetas a tratos violentos, mientras que para las víctimas blancas de robos en domicilio en la ciudad esa cifra era sólo del 9%. Asimismo, entre un cuarto y un tercio de las víctimas residentes en barriadas negras y asentamientos informales hicieron denuncias de uso de violencia, mientras que en el caso de víctimas residentes en los suburbios esa cifra alcanzaba sólo al 14%.
En el estudio de pautas delictivas de la ciudad de Durban (llevado a cabo en diciembre de 1997) los resultados eran notablemente similares. En general, era mucho más probable que los negros, que en su gran mayoría vivía en barriadas negras y asentamientos informales, fueran víctimas de crímenes violentos que las personas que vivían en los suburbios de la ciudad (en su mayoría blancas). De hecho, en los suburbios se daba una pauta delictiva peculiar: una cuarta parte de los residentes blancos y asiáticos que vivían en esas zonas era víctima de robos en domicilio y casi el 20% de robos de autos. Menos del 5% había sido víctima de crímenes violentos como agresiones corporales o asesinatos.
A pesar de que los pobres están más expuestos a la delincuencia en sus zonas de residencia, tienen muchas menos posibilidades de pagar la protección necesaria e instalar medidas de seguridad física como muros, dispositivos contra robo y alarmas electrónicas.
Este hecho se pone de manifiesto al observar las formas características de protección usadas por las víctimas de la delincuencia en Johannesburgo. En su mayor parte, los costosos dispositivos de seguridad, como las alarmas antirrobo, los porteros eléctricos o los serenos privados, son típicos de los barrios de los suburbios y no de las barriadas negras o los asentamientos no oficiales.
La mayoría de los residentes de las barriadas negras (67,3%) y casi la mitad de los de los asentamientos no oficiales (47,6%) dijeron que utilizaban cercos comparativamente más económicos para proteger sus propiedades. Igualmente interesante es el hecho de que el 74,3% de las personas que residen en los asentamientos informales de Johannesburgo y que habían sido víctimas de la delincuencia dijo que no tenían medios para proteger sus viviendas. Si bien la cantidad de residentes de las barriadas negras que no instalaba medidas de protección física era mucho menor (37,3%), el hecho de que sólo el 6,5% de las víctimas residentes en los suburbios no protegía sus propiedades da cuenta de la brecha que existe entre los ricos y los pobres en este sentido. El estudio de pautas delictivas de Durban dio resultados similares.
En todo caso, las pautas delictivas dejan entrever que los dispositivos de seguridad son menos eficaces con los pobres, pues es más probable que éstos sean víctimas de delitos cometidos por personas conocidas (o incluso con las que cohabitan). En las barriadas negras de Johannesburgo, entre el 50% y el 60% de los casos de violencia habían ocurrido entre familiares o «conocidos» y en su mayoría en los hogares o en otros lugares privados. Asimismo, según el sondeo nacional del Consejo de Investigaciones sobre Ciencias Humanas, el 42% del grupo de habitantes «muy pobres» denunció que el delincuente era un conocido de la víctima, mientras que en el grupo de mayores ingresos esa proporción sólo alcanzaba el 6%. Este hecho da a entender que el emplazamiento de medidas físicas de seguridad no necesariamente evita que las personas se conviertan en víctimas.
En resumen, la población pobre es más vulnerable a la delincuencia y, sin embargo, es la que menos posibilidad tiene de protegerse. Asimismo, y es importante señalarlo, rara vez (por su condición de pobres) están en condiciones de absorber los costos derivados del hecho de haber sido víctimas de delitos (como la imposibilidad de trabajar o los gastos médicos). Este es un dato importante para los responsables de la formulación de políticas ya que muchos sudafricanos viven en condiciones de extrema pobreza o corren un peligro constante de convertirse en pobres.
A largo plazo, la pobreza plantea una amenaza mayor que la delincuencia para la reciente democracia de Sudáfrica, pero la interacción entre estos dos problemas es la que puede ser potencialmente más peligrosa: la violencia vuelve a las personas más vulnerables a la pobreza y una vez que han sido víctima de ella, limita las posibilidades de evitar el círculo vicioso de la pobreza.
Mark Shaw y Antoinette Louw trabajan para el Programa de Seguridad y Buena Administración Pública del Instituto de Estudios para la Seguridad de Johannesburgo (Sudáfrica).
Referencias
1. Los resultados del estudio de Johannesburgo se publicaron recientemente: Antoinette Louw, Mark Shaw, Lala Camerer y Rory Robertshaw, Crime in Johannesburg: Results of a City Victim Study, Instituto para Estudios sobre la Seguridad, Serie de Monografías, Nro. 18, febrero de 1998. Para obtener ejemplares, comunicarse con el Instituto (0027 11 315-7096). En Durban y Ciudad del Cabo se están llevando a cabo estudios similares.
Una planificación urbana racional, ¿puede ayudar a reducir la delincuencia?
Por Mitchell J. Rycus
A lo largo de la historia, la gente construyó murallas para proteger sus ciudades de los intrusos que podían llegar a robar a los ciudadanos o, peor aún, matarlos. A medida que las ciudades fueron creciendo, resultaba poco práctico mantener las murallas y portones y, con los adelanto tecnológicos, de todos modos éstos no servían demasiado como método de protección. Con el crecimiento de las ciudades, las zonas pobres que antes se encontraban extramuros fueron absorbidas por la ciudad, con el consiguiente desplazamiento de los residentes de esas comunidades más pobres.
Pero sin portones ni murallas, había que hacer algo para mantener a distancia a las personas que seguramente cometerían delitos en las calles de la ciudad. Esa preocupación por evitar la delincuencia fue la que llevó a que se formalizaran las instituciones de bienestar público en Occidente1.
El movimiento de las «Ciudades bellas»2 de fines del siglo pasado también se basaba, en parte, en la creencia de que si la gente vivía en un entorno físico más agradable tendería menos a cometer actos delictivos. Pero la existencia de parques, grandes bulevares y edificios más bonitos no redujo en la práctica la incidencia del delito y la violencia. Tampoco disminuyó la delincuencia con el resurgimiento de comunidades protegidas por portones y muros3 .
El aumento de la delincuencia y la violencia en las ciudades en los últimos cincuenta años ha sido fundamentalmente el resultado de complejas circunstancias sociales, políticas y económicas. Los efectos de la segregación racial o étnica de comunidades que se encuentran físicamente en situación de desventaja, junto con pautas de discriminación económica y falta de representación política son, sin duda, los principales factores causantes de la delincuencia en las ciudades. Si los individuos de una minoría étnica o racial consideran que se los está privando del derecho a la representación y que la única esperanza que tienen de que les vaya bien económicamente es a través de la delincuencia, la incidencia de actos delictivos será alta. Si, además, estos individuos no representados pueden conseguir armas, habrá crímenes violentos. Este tipo de relación causa-efecto se da en muchos lugares del mundo entero.
¿ Se puede decir que una planificación urbana incorrecta provoca una incidencia mayor de la delincuencia y la violencia? No en sí misma, dado que en el mundo existen muchos sitios mal planificados con tasas de delincuencia bajas. Ahora bien, si uno se pregunta «la planificación urbana, ¿puede ayudar a reducir el delito y la violencia en las ciudades?», la respuesta es: sí.
La función del planificador urbano
Para cometer un acto delictivo se tienen que conjugar tres elementos: oportunidad, capacidad y motivo. Además, existen dos maneras de reducir la delincuencia: o se evita que ocurra desde un principio o se aplican diversos controles sociales que afectarán a los delincuentes potenciales. Los métodos de prevención del delito están dirigidos fundamentalmente a impedir que un individuo se convierta en víctima al limitar las oportunidades y posibilidades de un delincuente potencial de cometer un delito. Los métodos de lucha contra la delincuencia están dirigidos principalmente a reducir las motivaciones de un delincuente potencial para cometer un delito por intermedio de intervenciones penales o correccionales, sociales, culturales y económicas.
Los planificadores urbanos a menudo ofician de intermediario entre los departamentos municipales y los residentes de la comunidad. En lo que respecta a la prevención del delito y a las prácticas de lucha contra la delincuencia, los segmentos de la población que más riesgo corren de convertirse o en víctimas o en delincuentes (o ambos) son los inmigrantes, los ancianos, los jóvenes, las mujeres de todas las edades (principalmente víctimas) y las minorías. El planificador urbano tiene bajo su responsabilidad interactuar con estas poblaciones en sus comunidades y vecindarios. Lo que los planificadores urbanos deberían hacer es integrar las actividades de reducción de la delincuencia a sus tareas normales de planificación, como se ejemplifica a continuación.
Planificación física y diseño urbano
La prevención del delito mediante el diseño ambiental es un conjunto de prácticas y procedimientos probados4 para diseñar los espacios públicos (parques, senderos peatonales, lugares de detención del tránsito) en forma tal que no propicien los actos delictivos. Los planificadores urbanos en general supervisan la aprobación de planes de emplazamientos que a veces incluyen espacios públicos compartidos. Por esa razón, se encuentran en una posición que les permite recomendar que se incorporen criterios de trazado urbano a las guías de diseño de ciudades y parques. También pueden influir en el sector privado recomendando directrices para el trazado de espacios públicos compartidos que no propicien los actos delictivos.
El diseño de edificios seguros, especialmente las estructuras de complejos habitacionales públicos (donde habitan muchas familias de bajos ingresos con un solo progenitor) es responsabilidad del arquitecto. Pero en la mayoría de las ciudades, una gran parte del espacio construido seguirá en pie durante mucho tiempo y la construcción de nuevos complejos habitacionales públicos en general representará un pequeño porcentaje en relación con las unidades ya existentes. Por ende, el diseño arquitectónico para la seguridad debería concentrarse en la remodelación y la renovación de las estructuras existentes. Mientras tanto, deberían modificarse los códigos edilicios y las normas de construcción para las nuevas obras (con recomendaciones de los departamentos de planificación municipal) a fin de que incluyan cuestiones de seguridad.
También se ha demostrado la utilidad de la metodología de prevención del delito por intermedio del diseño ambiental5 en los complejos de viviendas privadas, comercios, bancos (incluidas las máquinas de cajeros automáticos), la industria y otras estructuras privadas. Los planificadores urbanos que trabajan en colaboración con la policía y las instituciones privadas (como las compañías de seguros y las empresas de seguridad privada) pueden asesorar y ofrecer guías de diseño para dispositivos de seguridad física que pueden ayudar a prevenir y reducir (no simplemente desplazar) la delincuencia sin crear indefectiblemente una mentalidad de lugar sitiado.
Desarrollo económico
Las oportunidades de empleo, la capacitación profesional y el empleo justo se citan con frecuencia entre los factores económicos necesarios para contrarrestar la delincuencia. A pesar de que se trata de estrategias de largo plazo y los propietarios de la tierra y los urbanizadores, los políticos y los economistas6 no siempre están de acuerdo en cuanto a los distintos criterios a seguir, en algunos países los planificadores urbanos han sido los responsables de la planificación y ejecución de los programas de desarrollo económico locales. Estos programas suelen contar con la participación de los residentes en el control (en cierta medida) de la asignación de trabajos y de la construcción. De esa manera, en general la comunidad se siente comprometida con el proyecto y también se ofrecen algunas oportunidades económicas a los residentes que tal vez no hayan tenido esa clase de oportunidades en el pasado. Ese tipo de planes de desarrollo pueden pasar a formar parte del plan general de la comunidad.
Mediación, Coordinación y Evaluación
Los grupos de trabajo integrados por miembros de la policía y otros profesionales de la justicia penal, así como otras personas u organizaciones interesadas y afectadas deberían participar en las actividades relacionadas con la prevención del delito.
Coordinar esos grupos y administrar los procesos destinados a prestar asistencia en la adopción de decisiones haciendo frente, al mismo tiempo, al conflicto social (como, por ejemplo, la integración racial) no es tarea sencilla, pero los planificadores urbanos hace mucho que trabajan en procedimientos de esa índole. El planificador urbano, que ha aprendido a utilizar distintos métodos para el procesamiento sociogrupal7 , tiene a su cargo la tarea de integrar al proceso de adopción de decisiones políticas las opiniones y sugerencias de la comunidad.
Para coordinar programas para proyectos ejecutados por varios organismos también es necesario realizar evaluaciones y análisis. La mayoría de los organismos modernos de planificación cuentan con equipos de diseño por computadora y sistemas de información geográfica. Esos dos sistemas tienen un valor único para el análisis y la evaluación de proyectos urbanos complejos y los planificadores los pueden utilizar, junto con otros programas informáticos, para evaluar estadísticamente los programas de reducción del delito y de prevención del delito.
Las esferas mencionadas en los párrafos anteriores son ejemplos de las funciones que pueden desempeñar los planificadores a fin de reducir la delincuencia mediante la disminución de las oportunidades, los cambios de motivación y la reducción de la capacidad del delincuente potencial de cometer un delito. La planificación urbana va mucho más allá de los mapas de uso de la tierra y de la zonificación. Al incorporar más factores sociales, políticos y económicos a los procesos de planificación, los planificadores urbanos pueden influir en la reducción del delito y la violencia.
Mitchell J. Rycus es Profesor de la Universidad de Planificación Urbana de Michigan (Estados Unidos). Partes de este artículo han sido publicadas previamente en City Planning and Management News (Invierno 1995-1996).
Referencias
1. Garland, David. 1985. Punishment and Welfare. Gran Bretaña: Gower Publishing Company, Ltd.
2. En Phillips, E. Barbara. 1996. City Lights. Nueva York: Oxford University Press, se ofrece una breve reseña del Movimiento de las Ciudades Bellas.
3. Para una buena reseña de la ineficacia de las murallas y portones en las ciudades modernas de Estados Unidos y del concepto que tiene la gente de esos métodos de protección, véase, Dillon, David. 1994. Fortress America. In, Planning, The American Planning Association, Chicago, IL, Vol., 60, 6 (junio): Págs. 8 a 12.
4. Geason, S. y Wilson, P. 1989. Designing Out Crime -Crime prevention through environmental design. Instituto Australiano de Criminología, Serie sobre la Prevención del Delito. Canberra (Australia).
5. Rand, G. 1984. Crime and Environment: A Review of the Literature and Its Implications for Urban Architecture and Planning. Revista de Arquitectura e Investigación de la Planificación 1: págs. 3 a 19.
6. Curtis, L.A. 1991. Décimo Informe Anual – Inversión en la Juventud y Reconstrucción de la Comunidad. Fundación Milton S. Eisenhower, Washington, D.C.
7. Levy, J. 1988. Contemporary Urban Planning. Englewood Cliffs, Nueva Jersey: Prentice Hall, Inc. Págs. 77 a 85.
¿Se puede reducir el delito mejorando el sistema de vigilancia?
Un panorama del sistema de vigilancia de los KOBAN del Japón
El sistema de vigilancia de Koban del Japón es de larga data. Fue establecido en Tokyo poco después de la Restauración Meihji, a fines del siglo pasado, y muy rápido se expandió por todo el territorio del país. El sistema de policía de la nación sufrió importantes modificaciones después de la Segunda Guerra Mundial pero los Koban y Chuzaisho siguieron siendo las unidades básicas de operación de la policía.
La policía del Japón está organizada de la siguiente manera: el Organismo Nacional de Policía, un órgano de coordinación y de adopción de políticas y 47 sedes de la policía de prefectura (de distrito). Cada sede de prefectura supervisa un número determinado de comisarías. Las comisarías a su vez dividen su jurisdicción en zonas más pequeñas. Los puestos de policía en las zonas urbanas se llaman Koban y los de las zonas rurales, Chuzaisho. Hay aproximadamente 6.000 Koban y 8.500 Chuzaisho en todo el Japón.
El sistema de vigilancia de Koban del Japón se basa en el principio de que la seguridad de toda la nación depende de la paz y la seguridad públicas de las distintas comunidades. Se da por sentado que los oficiales de policía funcionarán como miembros de la comunidad, que es lo que caracteriza este sistema.
Actividades
Es indispensable que la policía interactúe con los residentes locales para que la prevención del delito sea efectiva. El sistema de vigilancia de Koban últimamente está dando más importancia a: la solución de problemas; los pedidos de los residentes y el intercambio de información con la comunidad.
Los oficiales de policía de la comunidad son los que se ocupan inicialmente de responder a los casos de una serie de infracciones hasta que los oficiales de policía de civil de una comisaría o sede de prefectura se hacen cargo del caso. Los oficiales de policía de la comunidad hacen rondas de vigilancia periódicas en sus jurisdicciones, en general a pie, visitan a los residentes (especialmente a los ancianos que viven solos) y los locales comerciales, preguntan a quién hay que contactar en caso de emergencia y escuchan los pedidos de los residentes. Los oficiales de policía de la comunidad son los que efectúan más del 70% del total de las detenciones. La policía interactúa con voluntarios y residentes que participan en actividades de seguridad comunitaria y también presta apoyo a las víctimas de delitos.
Los residentes señalan a la atención de los oficiales de policía distintos problemas y molestias, como altercados familiares, ruidos molestos y reuniones muy ruidosas de jóvenes, y esperan que éstos funcionen como «consultores para la solución de problemas». Al realizar estas actividades, los oficiales de policía aprovechan para compartir sus conocimientos con la comunidad y establecer relaciones personales con los residentes. En todo el país se han establecido más de 7.000 consejos de enlace entre representantes de los residentes y los Koban o Chuzaisho y en algunos puestos policiales se abrieron salas para reuniones comunitarias. También se difunde información a través de boletines, redes de faxes e informes de la policía para notificar a los residentes de los últimos incidentes que tuvieron lugar en sus barrios.
A fin de poner de relieve la importancia de la vigilancia comunitaria, se cambió el nombre de la policía de patrulla por el de «policía comunitaria». También se modificó el sistema de turnos para que tuviera en cuenta las necesidades de cada región. El simple Koban se está convirtiendo en el Koban de «alta tecnología», equipado con teléfonos con vídeo o terminales de computadora conectadas en línea que permiten a las comisarías principales ocuparse de los asuntos de los Koban cuando los oficiales no se encuentran en los puestos de policía. Se alienta a los oficiales de policía a aprender a comunicarse por señas para poder prestar asistencia a los discapacitados.
Condiciones que hacen posible el funcionamiento del sistema
La primera y más importante condición que hace posible el funcionamiento del sistema de vigilancia de Koban en el Japón es que está profundamente arraigado en comunidades locales históricamente bien organizadas. Las asociaciones de residentes de las aldeas y las asociaciones vecinales de las ciudades han hecho las veces de centros de coordinación de las comunidades locales, con lo cual se le facilita a la policía la interacción con los residentes. La segunda razón es que los oficiales de policía japoneses gozan de la confianza de la población. La confianza de la gente en la policía es un requisito previo del sistema de vigilancia de Koban. En tercer lugar, una de las características más notables del sistema de vigilancia del Japón es la inclusión de un amplio período de capacitación.
Ejemplo modelo
El sistema de vigilancia de Koban ha atraído la atención de oficiales e investigadores de varios países. A principios de la década de 1980 el Organismo Nacional de Policía ayudó a Singapur, a pedido suyo, a establecer ese sistema mediante un programa de envío de expertos. En 1983, se instaló el primer puesto de policía vecinal del país y, hasta ahora, el sistema ha dado buenos resultados. Desde 1990 el Organismo Nacional de Policía celebra seminarios anuales sobre vigilancia de la comunidad y participantes de unos diez países asiáticos y africanos han tenido la oportunidad de visitar los Koban en Tokyo y debatir el tema durante las sesiones. El Organismo también ha sido anfitrión de misiones de países extranjeros destinadas a estudiar el sistema de vigilancia de Koban.
Aunque muchos países en desarrollo tal vez no disponen de los recursos necesarios para el sofisticado equipo que usa la policía de Koban, si toda la comunidad emula su credo, tal vez se pueda reducir la delincuencia y establecer una relación de afecto entre la población y la policía.
Fuente: Organismo Nacional de Policía del Japón
Por qué la prevención del delito concierne a todos
Por Theresa Kelly
¿ Por qué la idea de encarar el delito con un criterio amplio y con la participación de toda la comunidad tiene sentido actualmente en las comunidades de todos los Estados Unidos? Hay varios factores que influyen en esta situación: la constante preocupación de los estadounidenses con respecto a la delincuencia, a pesar de que en los últimos cuatro años hubo una gran disminución de los crímenes violentos; el modo en que prefieren, e incluso veneran, las medidas adoptadas a nivel local para hacer frente a los problemas causantes de la delincuencia; la presión que ejercen en los dirigentes locales para que se utilicen con la mayor eficiencia posible los limitados recursos locales; la naturaleza tan diferente del proceso de planificación en curso con respecto al de años anteriores -un proceso basado tanto en las organizaciones comunitarias como en el gobierno, basado más en las necesidades locales que orientado a las exigencias externas, con un criterio amplio y no limitado al sistema de justicia penal, suficientemente flexible para abordar tanto las causas como los síntomas. Todos esos factores ayudan a crear un clima que alienta a los residentes locales a ocuparse de tareas que pueden ayudar a remodelar y reconstruir sus comunidades.
¿ Cuán generalizada es la preocupación por el delito? Los estadounidenses citan sistemáticamente la delincuencia y el temor a los actos delictivos como dos de sus mayores preocupaciones y a veces hasta las consideran más importantes que las cuestiones económicas, la atención de la salud y los impuestos. En un sondeo realizado por la revista Money en 1996, el 61% de los encuestados respondió que consideraban el delito un problema grave o relativamente grave en sus comunidades.
A pesar de que las tasas de delincuencia no son tan elevadas en las zonas rurales y en las pequeñas ciudades como en las zonas metropolitanas, los residentes de las jurisdicciones más pequeñas siguen estando preocupados, y con razón. En las zonas rurales se registraron algunos de los mayores aumentos (o las menores disminuciones) en la delincuencia en los últimos años. La violencia juvenil, los delitos contra la propiedad, el tráfico de drogas, el alcoholismo y la drogadicción son sólo algunos de los problemas relacionados con el delito que ya no son característica exclusiva de las grandes ciudades. En un sondeo que realizó la Asociación Nacional de Ciudades y Municipios en 1996 entre sus miembros, en su mayoría con pequeñas jurisdicciones, la delincuencia y la violencia juvenil ocuparon por primera vez un lugar entre las diez preocupaciones primarias.
Los dirigentes locales tienen perfecto conocimiento de las muchas consecuencias que acarrea la delincuencia en la comunidad y de la necesidad de reducirla o prevenirla. Aumentan drásticamente los gastos vinculados al cumplimiento de la ley a nivel local, así como los relacionados con otros elementos de la justicia, y los hospitales, servicios sociales y escuelas que reciben el apoyo de la comunidad sufren las consecuencias al tener que absorber los costos de la delincuencia y sus efectos en las víctimas. Según un estudio de la Liga Nacional de Ciudades publicado en febrero de 1996, «la cuestión de la juventud y la cuestión de la seguridad pública son los dos temas más nombrados en las listas de condiciones locales que están más deterioradas y que requieren la más urgente atención».
El temor constante a la delincuencia y la preocupación por sus consecuencias enfrentan a los dirigentes locales a dos exigencias simultáneas y encontradas a la vez. En primer lugar, muchos adultos y jóvenes esperan que organismos locales de gobierno, como por ejemplo los encargados del cumplimiento de la ley, solucionen el problema del delito, a pesar de la abierta manifestación de desconfianza del público en el gobierno. En segundo lugar, los gobiernos locales saben que sin ayuda externa con sus recursos no pueden resolver la compleja lista de problemas que contribuyen a la delincuencia, que van desde la vivienda, la salud y la estabilidad de los vecindarios y familias, hasta el empleo, la educación, la recreación y la economía. Saben que si concentran sus actividades en un solo aspecto del problema los resultados serán, como mucho, modestos.
Criterio basado en la participación de toda la comunidad
La experiencia no deja lugar a dudas. Para reducir en forma efectiva la delincuencia y mantener los niveles de seguridad alcanzados es necesario aplicar criterios para establecer prioridades, obtener recursos de dentro y fuera de la comunidad y atraer la participación de los ciudadanos y de distintos organismos públicos y privados. Con la aplicación del criterio amplio y de participación de toda la comunidad en la lucha contra el delito la comunidad puede reunir a las personas indicadas, crear un clima propicio, establecer ideas y prioridades comunes, contar con mayores recursos mediante la colaboración y la cooperación y orientar los esfuerzos hacia la solución de los problemas y la puesta en práctica de las soluciones.
En muchas comunidades un importante resultado de la aplicación de este criterio fue que tanto el gobierno como la comunidad empezaron a dejar de lado conceptos encasillados en la búsqueda de soluciones. Esto quiere decir que conscientemente procuraron encontrar modalidades no tradicionales para atender a las necesidades y solucionar los problemas. Por ejemplo, la policía proveyó locales con frente a la calle en los barrios para otros organismos de gobierno; después de la jornada escolar las escuelas prestaron sus aulas para reuniones de centros de la juventud y de la comunidad. La adopción de medidas más creativas y menos regidas por los métodos utilizados en el pasado generó entusiasmo, energía y sinergía.
Los comités vecinales de solución de problemas repartidos por toda la ciudad son un componente clave de la estrategia de la ciudad de Hartford, en Connecticut. En ella también se incluye la capacitación para la solución de problemas en todos los departamentos municipales, la cooperación interinstitucional (que incluye los barrios) para atender a las prioridades relacionadas con la calidad de vida, y una colaboración plena del gobierno con las comunidades comerciales y asociaciones civiles locales. Los dirigentes municipales afirman que el compromiso, la claridad de los objetivos y las relaciones de colaboración con la red existente de asociaciones comunitarias son los pilares del éxito del plan local de lucha contra el delito.
La colaboración con los residentes a nivel de base está dando resultados. Por ejemplo, en menos de dos años se registró una disminución del 28% en los crímenes violentos de un barrio (Parkville). Cada comité vecinal estudia la situación de su barrio y decide qué estrategias de solución de problemas aplicar para atender a sus necesidades. Esas estrategias fueron, entre otras, el desarrollo económico, la limpieza de graffiti, la reducción del ruido, la limpieza general de la comunidad, proyectos de reactivación de la comunidad y de urbanización y la rehabilitación de la vivienda. Todas las actividades cuentan con el apoyo de una gran variedad de organismos de gobierno y de colaboradores de la comunidad.
Los esfuerzos que se vienen realizando en Boston desde 1994 han incluido la colaboración de toda la comunidad en las actividades del sector de la salud y la justicia penal, una relación pionera que combina a la policía y los agentes de libertad condicional, equipos de planificación vecinales que diseñaron una estrategia a nivel de toda la ciudad, diversas iniciativas de prevención de la violencia y de intervención y educación, actividades de lucha contra las bandas callejeras y en contra de las armas de fuego y la captación de recursos provenientes de fuentes tan dispares como hogares, habitaciones de pensiones o salas de emergencia de toda la zona. Hubo una drástica disminución de ciertos delitos, especialmente los crímenes violentos. La ciudad pasó más de dos años sin que se registrara ni un homicidio juvenil con armas de fuego: un logro notable si se tiene en cuenta que en años anteriores se habían cometido más de 50 asesinatos de esa índole por año. La incidencia de delitos en general es la más baja en 30 años en esta ciudad de 600.000 habitantes. El compromiso de Boston de aplicar un criterio equilibrado y basado en la comunidad para encarar las relaciones de colaboración, la solución de problemas y la prevención la ha convertido en un modelo para otras ciudades del país.
Las principales lecciones que derivan de las experiencias de estas ciudades son: la prevención y la lucha contra el delito conciernen a todos los miembros de la comunidad y de los gobiernos locales; las estrategias que han dado los resultados mejores y más duraderos incluyen tanto inversiones para la prevención como medidas de corto plazo para responder a las amenazas delictivas inminentes. Muchas de las medidas innovadoras aplicadas a nivel local ayudaron a que las comunidades de ciudades de todos los Estados Unidos se volvieran más seguras y sus miembros comenzaran a interesarse más por el bienestar del prójimo. Las recompensas bien valen el desafío.
Theresa Kelly es Directora de los Proyectos Especiales del Consejo Nacional de Prevención del Delito, Washington, D.C. (Estados Unidos de América).
Fomentar el acceso de las mujeres a la tierra y a la propiedad en situaciones de conflicto y en la etapa de reconstrucción.
por Rasna Warah
Cuando Gloria Cuartas fue elegida alcalde de la ciudad de Apartado (Colombia) en 1994, nadie sabía a ciencia cierta si esa mujer de 33 años de edad, ex estudiante de teología y especialista en la prestación de socorro para casos de emergencia, sobreviviría su mandato. Casi todos los alcaldes de la región habían sido o víctimas de ataques de la guerrilla urbana o tropas paramilitares o asesinados por éstas y la ciudad se encontraba prácticamente sitiada.
«Yo me sentía incapacitada como alcalde porque no podía proteger los derechos de mi gente», dice Cuartas. «Los insurgentes asesinaban a la gente, entre ellos, muchos amigos míos. Las matanzas no sólo menoscababan la legitimidad del Estado sino que también estaban generando desconfianza dentro de la comunidad.»
Cuartas decidió hacer frente a la guerrilla y a las fuerzas paramilitares por sí sola y emprendió una guerra personal de paz y solidaridad en su contra. Inició una campaña de educación cívica que alentaba a la comunidad a hablar y discutir sobre la violencia en la ciudad. La campaña, que tenía por lema «Discutamos nuestras diferencias con nuestras lenguas y no con nuestras armas», estaba dirigida a eliminar la cultura de silencio que se había infiltrado en la comunidad.
«El temor (a los insurgentes) hacía que la gente no hablara. Tenían miedo de las represalias», explica Cuartas. «Yo me arriesgué a crear una nueva mentalidad en la gente de Apartado, especialmente en las mujeres. Les dije a las mujeres que, en lugar de quedarse calladas o de abandonar la región, volvieran a sus tierras e hicieran frente a los insurgentes con reacciones no violentas y con la solidaridad.»
Gracias a los esfuerzos de Cuartas las mujeres de Apartado están luchando por crear lo que ella llama «corredores de paz» en la ciudad, manifestándose en contra de la violencia y resistiendo la intimidación. La propia Cuartas se niega a contratar a guardaespaldas o acompañantes a pesar de las repetidas amenazas contra su persona. En una ocasión alguien la llamó por teléfono a su oficina y le dijo que la mataría ese día a las 3 de la tarde. ¿Cuál fue la respuesta de Cuartas? «Bueno, no son más que las 10 de la mañana. Hasta luego.»
En la actualidad, Cuartas, que terminó su mandato en diciembre de 1977, es integrante y una de las principales promotoras de la Red de Mujeres para la Paz, una organización que formaron en junio de 1996 mujeres de seis países asolados por la guerra (Afganistán, Bosnia-Herzegovina, Burundi, Colombia, Rwanda y Palestina) en Estambul (Turquía) en ocasión de la segunda Conferencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat II). El objetivo principal de la Red, cuyo lema es «No hay hogares sin paz, no hay paz sin hogares», es fortalecer las actividades de consolidación de la paz a fin de proteger y garantizar la supervivencia de las familias y comunidades durante los conflictos y después de ellos. Según la Red, deberían emprenderse iniciativas de paz no sólo en respuesta a las situaciones de desastre sino también como medidas de prevención de conflictos potenciales.
«Tenemos que superar la sangre y la muerte y crear mujeres y hombres de conciencia que no sean altaneros frente a los débiles y débiles frente a los fuertes», dice la ex alcalde. En su opinión, las mujeres pueden desempeñar una función crítica en la creación de una cultura de paz, pues son ellas las que en última instancia deben hacerse cargo de la atención de las familias afectadas por las guerras o los conflictos.
Una paz precaria
Según estimaciones de las Naciones Unidas, entre el 70% y el 80% de los refugiados, repatriados y personas internamente desplazadas son mujeres y niños. La responsabilidad de la reconstrucción de las sociedades devastadas por la guerra suele recaer en las mujeres cuyos familiares varones -esposos, padres, hermanos e hijos- o resultaron muertos durante el conflicto o están ausentes peleando en la guerra.
Sin embargo y debido a leyes consuetudinarias discriminatorias, muchas mujeres repatriadas descubren que tienen un acceso mínimo o nulo a las tierras o a la propiedad que dejaron tras de sí los hombres de la familia. La tradición y las costumbres las marginalizan aún más, especialmente cuando se trata de restituirles las tierras o la propiedad. Ello significa que las mujeres no tienen acceso a la tierra que podrían usar para sembrar alimentos para dar de comer a sus familias o para vender en los mercados para hacerse de un ingreso adicional. Además, quedan sin vivienda porque no pueden reclamar su derecho a las propiedades que dejaron sus maridos o padres.
Del 16 al 18 de febrero de 1998 se celebró en Kigali (Rwanda) una reunión de consulta interregional para abordar la cuestión de los derechos de la mujer a la tierra y a la propiedad en situaciones de conflicto y en la etapa de reconstrucción. Esa reunión fue organizada juntamente por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (OACNUR). El objetivo principal de la reunión de consulta fue instituir un plan de acción viable para promover el acceso de la mujer a la tierra y a la propiedad en situaciones de conflicto y en la etapa de la reconstrucción y fortalecer la Red de Mujeres para la Paz. Más de 100 mujeres procedentes de África, Asia, Europa y América Latina y el Caribe intercambiaron experiencias sobre los problemas a que se enfrentan las mujeres durante los conflictos y en la etapa de reconstrucción y sobre las iniciativas legislativas y de reforma agraria que han dado buenos resultados, permitido a las mujeres ejercer plenamente sus derechos y fomentado la igualdad entre los géneros en países asolados por la guerra.
La mayoría de las participantes reconoció que si bien la mayor parte de las leyes estatutarias no era discriminatoria, las mujeres debían atenerse en la práctica a las leyes consuetudinarias tradicionales, que no reconocían la capacidad de las mujeres de poseer o heredar tierras o propiedades en su nombre si no era a través de un sistema de propiedad indirecta por intermedio de sus maridos o padres.
Además, ni el derecho escrito ni el derecho consuetudinario de la mayoría de los países abordan específicamente la cuestión de los derechos de la mujer a la tierra y a la propiedad en situaciones de conflicto y en la etapa de reconstrucción. Por ejemplo, en muchos países africanos, donde los derechos comunales a la tierra a menudo se contraponen a las leyes escritas, que requieren un título de propiedad para poder establecer los derechos a la tierra, los derechos de la mujer a la tierra o a la propiedad se vuelven todavía más inciertos después de un conflicto. Las poblaciones desplazadas que no tienen «derechos tradicionales» para asentarse en un territorio, ni títulos de propiedad de las tierras que dejaron se ven, de pronto, convertidas en personas sin hogar.
«Si la situación de la mujer relativa a los derechos a la tierra y a la propiedad, ya sea con arreglo al derecho consuetudinario o escrito, es precaria en tiempos de paz, peor aún es en situaciones de conflicto», dice Makimu Mwagiru, del Centro de Investigaciones relativas a los Conflictos de Nairobi (Kenya). «En situaciones de conflicto, todos los sistemas de apoyo tradicionales y culturales que existían antes del conflicto ya no funcionan. Además, como la mayoría de esas mujeres no tiene acceso a un título de propiedad -que las podría proteger- no tienen cómo hacer valer sus derechos a la tierra o a la propiedad.»
La imposibilidad de acceder a la tierra o a la propiedad en el período de reconstrucción no sólo las empobrece aún más sino que además perpetúa y reafirma las condiciones que generaron en un principio el conflicto. Como dijo la Sra. Sadako Ogata, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, en su discurso de apertura de la reunión de consulta de Kigali, las sociedades no sólo tienen la «obligación moral» de respetar el derecho de la mujer a la herencia y a la propiedad de la tierra, sino que además les conviene especialmente respetar ese derecho. «La ignorancia de los derechos (de la mujer) a la propiedad las margina y, por consiguiente, priva a una gran parte de la comunidad de sus medios de supervivencia. Esta situación genera pobreza, que, a su vez, crea nuevas tensiones y conflictos», explica la Sra. Ogata.
Un nuevo lugar para la mujer
Según el CNUAH (Hábitat), aunque la razón inmediata del desplazamiento de las poblaciones suele ser la guerra civil, la superpoblación derivada de la degradación de la tierra y la escasez de tierras laborables también es con frecuencia una causa importante de las situaciones de malestar social prolongadas. En muchos países afectados por luchas civiles, se desmorona todo el sistema de tenencia de la tierra. Ello puede generar nuevos conflictos, hacer que los agricultores no reanuden la producción e impedir a las poblaciones desplazadas el regreso a sus hogares. Por consiguiente, para que los programas de repatriación puedan dar resultado y se pueda mantener la paz y la estabilidad es muy importante establecer sistemas racionales de ordenación de la tierra tanto en las zonas urbanas como rurales.
La etapa de reconstrucción posterior a la guerra puede ser un buen momento para reformar o mejorar los sistemas de tenencia de la tierra que generan guerras y conflictos, especialmente los que afectan a las mujeres. Habida cuenta de que las mujeres suelen verse obligadas a desempeñar funciones no tradicionales en las épocas de conflicto, esas nuevas funciones se pueden consolidar y crear un nuevo lugar para la mujer en la sociedad -como encargadas de la adopción de decisiones, planificadoras de las nuevas construcciones o responsables del establecimiento de la paz.
En Rwanda, por ejemplo, donde las mujeres representan en la actualidad el 60% de la población, la mujer están ocupando un lugar de dirigencia en la regeneración y reconstrucción del país. La Alcalde Rose Kabuye, que ocupó el cargo de alcalde de la capital, Kigali, entre 1994 y 1997, predice que las mujeres terminarán por restaurar la paz en su país. «El peso que significa perder a un integrante de la familia en la guerra es siempre mucho mayor para la mujer pues es ella la que tiene que ocuparse de toda la familia», dice la Sra. Kabuye. «Es por ello que les conviene promover y mantener la paz.»
La Alcalde Kabuye, que vivió en el exilio en Uganda durante 30 años, fue postulada este año por el Gobierno de la Unidad Nacional como miembro del Parlamento. Una de sus misiones principales como parlamentaria, dice, será tratar de conseguir apoyo para la aprobación de una ley de sucesiones que proteja los derechos de las mujeres de Rwanda a la tierra y a la propiedad.
Rasna Warah es la Jefa de Redacción interina de Debate Hábitat Por Claude Vézina